權(quán)威問題

摘要：

權(quán)威是人類處境的核心。在所有人類生存領(lǐng)域，包括社會生活、政治和經(jīng)濟等，總有某些人向另一些人行使權(quán)威。權(quán)威作用于人類社會的各個層面。乍看之下，國家確實能成功地行使廣泛且深入的權(quán)威，畢竟國家是地球上最強大的組織。然而，大部分國家仍然面臨著行使權(quán)力的困難，即難以落實政策并改變?nèi)藗兊男袨?。本文分析了國家遭遇此類困境的原因?/blockquote>

學人簡介：

喬爾·S. 米格代爾（Joel S. Migdal） 華盛頓大學國際關(guān)系學院。

文獻來源：

Joel S. Migdal (2021) The question of authority, Journal of Chinese Governance, 6:3, 333-350

本文作者 Joel S. Migdal

現(xiàn)代國家的權(quán)威

權(quán)威意味著權(quán)威人物通過誘惑，使他人按照特定方式行動乃至思考。這樣的權(quán)威可以來自暴力，但它也可以來自不那么殘暴的方式，例如創(chuàng)造對人們的生活有意義的符號。

權(quán)威作用于人類社會的各個層面上。權(quán)力行使的廣泛與深入程度，可以由現(xiàn)代國家這一典范體現(xiàn)出來。從理論上來講，它也許會將一些權(quán)威托管給其他群體，例如家庭、學校、教會或企業(yè)，但這些受托者的權(quán)威都有著明確的邊界。如果一個家庭、教會或企業(yè)越過了托管權(quán)威的邊界，國家仍然可以取代它，甚至完全將它瓦解。

國家權(quán)威的基礎(chǔ)

通過各種規(guī)則、法令和法律，國家嚴格限制了人們的行為：人們不能走在道路上“錯誤的”一側(cè)，孩子們每天有5-6小時要被隔離在學校里，罪犯會被逮捕。國家還可以征兵、宣戰(zhàn)。國家也可以通過稅款、罰款、關(guān)稅和其他稅收獲得大量財政收入。

除此之外，利用識別犯規(guī)者的有力新工具，國家擴展了它的強制能力。國家建立起監(jiān)控系統(tǒng)，以觀測人們做了什么、與誰互動。例如，在英國，平均每11-14人對應一個攝像頭，單在倫敦，就有50萬以上的攝像頭，每個對應于18人。美國差不多有4千萬攝像頭，相當于全國每8人對應一個。在數(shù)字時代，手機、社交媒體、購物、聽音樂和其他日常行動都會產(chǎn)生大量個人與集體的數(shù)據(jù)，它們都可以被政府和私人公司收集使用。其中，社交媒體產(chǎn)生的個人行為數(shù)據(jù)尤其多。即時支付工具的廣泛使用，也提高了私人公司監(jiān)控人們?nèi)粘Ｉ虅战灰椎目赡苄浴?/p>

一位學者認為，從二戰(zhàn)后開始的監(jiān)控型國家到當下的網(wǎng)絡監(jiān)控型國家，其間存在質(zhì)的改變。在網(wǎng)絡監(jiān)控型國家中，能夠追蹤和識別個人身份的生物測量技術(shù)被用于反恐活動中。生物測量技術(shù)為實際生活中的個人建立了網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫，許多決策都以數(shù)據(jù)分析的結(jié)果為基礎(chǔ)。

國家權(quán)威也會以強制之外的方式發(fā)揮作用，以加強對民眾的監(jiān)督。國家也會使用各種各樣的建議性、勸告性、充滿象征意義的工具，促使公民們按照國家希望的那樣行動與思考。實現(xiàn)這一點的方式之一就是塑造人們生活其中的物理環(huán)境與話語空間，為人們創(chuàng)造一種合宜的觀念模式和個人價值觀。公共空間的塑造形式提示人們何為合宜（與不合宜）的行為。

國家代理人也會輸送大量意義符號來給民眾，試圖如形式法律一樣影響他們。以隱秘或不那么隱秘的方式，國家試圖定義應該如何穿著，如何說話，如何與他人互動。

國家機構(gòu)通過公開表演，試圖行使權(quán)威的另一種方式。游行、典禮、制服、民間儀式、揮舞旗幟和標志之類的象征符號，授予獎章或其他榮譽——這些表演意在展示國家的支配地位，為合宜舉止設(shè)立模范。

通過對公共空間的定義、公開表演，以及利用觀念與知識分子，國家規(guī)定人們的行為，但是國家對權(quán)威的渴求既使人團結(jié)，也將不同的人分割開來；國家所使用的手段既是包容性的，也是排他的。這些手段有包容性，因為它們意在創(chuàng)造一種被人們普遍接納的正統(tǒng)。權(quán)威旨在立足于一種關(guān)于合宜舉止的共同理解，這種“合宜”是由國家定義的。包容性可以被國界所定義——國內(nèi)的人共享著關(guān)于何為可接受行為的信念。由此，國家試圖建立這樣一種權(quán)威：它足以使人們通過基于國籍的人際關(guān)聯(lián)，定義自己是誰。國家試圖將個體包容進一個關(guān)于集體機構(gòu)的故事中。

現(xiàn)代國家尋求權(quán)威的核心，就是“民族國家”這一“充滿感情的概念”。這一有力的結(jié)合立足于民族主義，它與國家通過民族概念塑造普遍關(guān)聯(lián)感的嘗試密切相連。

通過民族主義，國家創(chuàng)造了一種普遍的包容感，但它也必須在人群之中創(chuàng)造區(qū)別。國家創(chuàng)造了一種“我們”與“他們”的氛圍。通常情況下，被排斥的是國境外的人，由此，國家公民與他國公民得到區(qū)分；但排斥也可能發(fā)生在國內(nèi)，國家通過將自己等同為一個社會群體而非另一個來加強權(quán)威。種族、宗教和其他差異都可能為國家所用，從而在關(guān)鍵群體中鞏固自己的地位與權(quán)威。國家也會依據(jù)不同群體對國家權(quán)威的接受度，為他們安排不同等級的公民身份。

多重聲音世界中的雜音

誠然，國家掌握了大量有力的工具，用以使人做其他情況下可能不會做的事，即按照國家希望的方式行動。然而，許多國家都曾在建立廣泛而深入的權(quán)威的過程中遭遇嚴重困難。或許最明顯的原因是人們的可塑性不夠強。

公開或隱蔽的抵抗只是國家建立權(quán)威時遇到的障礙物的表面。首先，人們生活在多重聲音的世界上，他們從不同的方向，聽到大量不同的命令與勸告。無論人們選擇遵從誰，都要付出代價。當然，國家能夠?qū)`法者施以暴力，從而使得不服從的代價變得相當之高，但其他的機構(gòu)也能展開有力的制裁。背叛家庭生活方式，可能會失去愛與關(guān)懷；不遵從公司文化，可能會失去生計；違逆宗教教條，則可能失去來世救贖的資格。

委托者與代理人

國家領(lǐng)導者建立有廣泛基礎(chǔ)的權(quán)威時面臨的挑戰(zhàn)，不僅出現(xiàn)在被命令者之中，也出現(xiàn)在國家及其官僚機構(gòu)之間。將命令傳遞給代理人的過程充滿了困難。

委托-代理理論認為，委托者的構(gòu)想與代理人的執(zhí)行之間會存在差距。在極大程度上，這一差距源于代理人的投機主義。投機主義會使這位代理人偏離接收到的命令。這類問題在國家這類大型復雜組織中更為嚴峻，因為委托-代理鏈條很長，很難追究責任。責任與監(jiān)管都被弱化了，代理人會逃避責任，甚至滋生腐敗，從而打擊委托者的目的。

所有準備好接收、傳播和執(zhí)行命令的待令下屬們也生活在復雜的多重聲音世界里。代理人當然會尊重甚至畏懼命令傳遞鏈中的上級，而且最初也打算照樣執(zhí)行命令，但他們也會從上級之外的人那里感到壓力——同輩、客戶、他們自己的員工以及旁觀者。

委托-代理困境的出現(xiàn)，并非單純由于代理人是投機分子或多重壓力的受害者，這個問題還涉及另一個重要維度。執(zhí)行者不僅將自己視為下屬，他們實際上享受著自由裁量權(quán)，能決定如何（以及何時）施行規(guī)則。

這種自由裁量權(quán)不是執(zhí)行者反抗上級的陰謀。相反，上級在允許其副手偏離命令字面意思時，也創(chuàng)造和加強了自身權(quán)威。上級最不希望的就是權(quán)威執(zhí)行者們就所有命令執(zhí)行方面的小問題來請示他們。

委托者和代理人都普遍認為，代理人對政策的獨立詮釋非常重要。這一點還出于另一個原因。在國家機構(gòu)中，代理人通常才是處理當下問題的專家。在許多情況下，委托者只是政治性負責人，缺乏相關(guān)領(lǐng)域的具體經(jīng)驗，他們相當依賴為自己工作的專家。

關(guān)于委托-代理困境及其對權(quán)威締造的影響，我還有最后一個想法。將委托者與代理人縱向二分，本來就忽視了這一過程中的其他重要參與者。正如我提到的，通常與代理人平級的非主管官員都可以向代理人施加橫向壓力，還有命令針對的那些人，那些應該由于法律或政策的傳播而改變行為的人，他們可以利用上級與下屬之間的差異為自身牟利。

規(guī)則制定

規(guī)則制定，尤其在復雜機構(gòu)中，本身就是相當復雜的任務，涉及到大量群體，他們關(guān)于規(guī)則應有之義的理解各不相同。換言之，這條規(guī)則對他們有多重要？如何獎懲遵循規(guī)則和違背它的人？要投入多少資源來推廣它？

立法者與不同的選民群體互動，這些選民為制定中的法規(guī)帶來了大量不同的關(guān)注點及視角。如果能充分考慮所有不同群體的關(guān)切，促進多方合作，國家在相關(guān)問題上的權(quán)威就會更加強大；但如果參與規(guī)則制定的多方群體始終不能達成共識，那么最終形成的規(guī)則本身的權(quán)威則可能被削弱。

監(jiān)督問題

綜上所述，國家權(quán)威面臨的困境，主要來自執(zhí)行命令的代理人、普通民眾、規(guī)則制定過程，但最重要的是，任何權(quán)威都不可能充分監(jiān)督每一個人，因此他們必須確保自己制定的規(guī)則及其精神被人們自愿接受。

做到這一點并不容易，它取決于一系列因素。首先，領(lǐng)導者要在人群中建立服從的習慣。這樣，所有規(guī)則都有了邊際效益：對先前規(guī)則或者整個規(guī)則系統(tǒng)的默認，使得人們更容易接受新規(guī)則。

對大部分規(guī)則的接受，以及服從規(guī)則的習慣，立基于人們對權(quán)威的承認。民眾要認可國家權(quán)威確實適合擔任規(guī)則制定者。

一個人將某條規(guī)則的正確性加以內(nèi)化，不僅取決于他和領(lǐng)導者的關(guān)系。對一個規(guī)則體系中的某條規(guī)則的接受，也取決于人們之間的社會互動。在一種多元環(huán)境中，遵循規(guī)則的意愿來自于個體之間那種產(chǎn)生了合規(guī)文化的紐帶。

結(jié)論

雖然有強大的工具，但對國家而言，建立權(quán)威仍然很難。國家并非存在于真空中，其他社會力量與機構(gòu)與它們競爭，試圖贏得普通民眾的關(guān)注。委托者不得不應對代理人們，他們是投機的，可能會扭曲規(guī)則，而且行動時也面臨著多重壓力。因此，國家政令的執(zhí)行結(jié)果，及其對個人行為的改變，很少與預期相符。

這種不確定性給社會科學家們的工作帶來了挑戰(zhàn)。研究者們應該將“政策執(zhí)行”和“治理”之類的概念問題化。意料之外的結(jié)果不應該被掩藏；它們是研究問題的組成部分。社會科學家必須看到政治宣傳背后那些會犯錯的具體的人；必須縱向追隨國家命令的曲折歷程，觀察立法團體、執(zhí)法機構(gòu)以及被托付了資源、執(zhí)行指令的基層官員；必須考察政策針對的人如何通過日常行動“重寫”規(guī)則；除了關(guān)注中央發(fā)生的事，社會科學家們還必須關(guān)注地方層面上的政策問題。

社會學家的挑戰(zhàn)，正在于理解混亂，想辦法理清動態(tài)斗爭中是誰在行使權(quán)威，以及這些斗爭如何與治理相關(guān)。

本文來源于“治理研究英文期刊”，譯者成沅一

編輯 | 阿 麗

審核 | 林陌聲

終審 | 李致憲

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